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패스트트랙과 ‘대의(정당)정치’ 파탄, 보정책은 ‘직접민주제’ 강화해야

국민소환·발안·투표 채택 ‘헌법개정’, 감사원 ‘독립성보장’(원장직선) 공직자 감찰·사정기능 강화

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권혁시 칼럼
기사입력 2019/05/03 [12:08]

4월의 끝 날인 엊그제, 여야공조 4당과 제1 야당 국회의원들의 육탄방어와 격돌, 난동이 난무하는 파행과 혼란 속에서 선거제 개정안(연동형 비례대표제)과 고위공직자범죄수사처(공수처) 설치, 검찰·경찰 수사권 조정안 등, 4개 법안이 우여곡절 끝에 패스트 트랙 안건으로 지정되었다. 그 가운데 공수처법 2개 안은 기소심의위원회의 설치 여부로 엇갈리고, 검경수사권 조정안은 검찰의 수사지휘권을 폐지하여 경찰에 대한 1차수사권 및 종결권의 부여가 핵심이다. 선거제 개편안은 연동형 비례대표제가 골자인데, 지역구는 225석으로 축소하는 반면에 비례대표는 75석으로 확대하고 특히, 연동률 50퍼센트를 적용함으로써 ‘연동형 비례대표제’의 기대효과 극대화를 모색하였다.

 

그러나 패스트트랙 안건지정을 둘러싼 정치권에는 거센 후폭풍이 휘몰아칠 기세가 역력하다. 자유한국당은 날치기 통과를 맹비난하며 강력한 장외투쟁을 포고하였고, 바른미래당은 분당이 우려될 만큼 극심한 계파 갈등을 드러내면서 내부 충돌이 이어질 것으로 예견되는 상황이다. 게다가 패스트트랙 안건지정은 시작일 뿐, 소관 상임위원회(정치개혁특별위원회·사법개혁특별위원회)의 법안 심의(최장 180일), 법사위원회의 검토(최장 90일), 본회의 부의(최장 60일)를 거친 후, 본회의 상정, 처리에 이르는 최장 330일의 험난하고 기나긴 심사·의결 과정을 거쳐야 한다.

 

그래서 처리기간을 180일까지로 단축하겠다는 복안이지만 제1 야당 한국당의 반발이 워낙 심해서 차질을 빚을 가능성이 커 보인다. “국민들과 함께 투쟁해 간다면 다시 그들의 좌파 패스트트랙, 좌파 장기집권의 야욕을 멈출 수 있다고 생각합니다” (나경원 자유한국당 원내대표) 설사 본회의에 상정된다 하더라도 연동형 비례대표제는 (개편되는 선거제에 의해 선거구 축소가 불가피하므로) 최후에 가서는 공조한 4당의 내부에서 조차 지역구 의원들의 이탈 가능성이 적잖다(이로 인해 여야 4당은 한국당과 협상을 통해 합의안을 도출할 방침이다).

 

파란만장한 공수처설치·연동형비례대표제 패스트트랙 지정, 

도덕적 인간본성 상실의 ‘대의정치’(정당정치) 끝장 드라마

 

패스트 트랙(안건 신속처리제)을 놓고 의회정치의 기본인 ‘협치’를 외면하고, 국회선진화법 제정을 주도한 정당이 스스로 위법(국회법 제165·166조 위반)을 저지르며 좌충우돌, 막장 드라마를 방불케 한 난장판 보다 더한 정치파행이 보란 듯이, 거리낌 없이 자행되었다. 박근혜정권의 국정농단에 분노한 절대다수의 국민들이 열화와 같이 봉기하자 비겁하고 무책임하게 좌고우면하던 위정자들, 특히 무능하고 부패한 정권과 함께 일거에 퇴출되었어야 할 수구 정치세력이 씻을 수 없는 과오와 책임을 망각한 채 적반하장, 의회정치를 파국으로 몰아가고 있으니 ‘11·12민주시민혁명’(촛불혁명)에 앞장섰던 국민들이 통분을 금치 못할 노릇이다.

 

더구나 이렇게 민주정치의 파탄사태가 벌어졌던 3·4월의 역사적 인물들, ‘선비정신’이 남달리 투철했던 녹두장군 전봉준(全琫準), 안중근(安重根) 의사, 백범(白凡) 김구( 金九) 선생을 생각하면 부끄럽기 그지없고, 억장이 무너지며 울화가 치민다. 민족혼, 겨레정신이 한없이 충일하고 강고했던 그 선열들은 나라와 겨레를 위해 서슴없이 ‘멸사봉공(滅私奉公)·살신성인(殺身成仁)’을 몸소 실천했건만, 후대의 우리 지도자·위정자들은 사리사욕과 아집에 눈멀어 국민과 국가, 국리민복은 안중에도 없으니 어찌 분노하며 통탄치 않을 수 있겠는가.

 

그럴진대, (차기 총선의 이해득실에 급급하여 파행을 자초한) 패스트 트랙이란 과연 무엇이고, 고위공직자범죄수사처와 연동형 비례대표제는 도대체 무엇이 문제인가? 논란과 파행의 불씨가 된 ‘패스트 트랙’(안건의 신속처리)은 ‘국회법’ 개정을 통해 국회선진화법의 중요한 취지가 반영된 키포인트 중에 한 가지이다(국회선진화법이란 2012년 5월 2일, 18대 국회 최종 본회의에서 국회의장의 직권상정과 다수당의 일방적인 국회운영은 물론 의사당에서의 폭력을 예방하기 위해 여야합의로 채택하였다. 여야의 갈등이 첨예해지면 국회에서 몸싸움과 난동이 발생하므로, 이를 척결하자는 여론이 대세를 이루면서 도입되어 ‘몸싸움 방지법’이라고도 한다).

 

‘국회법 제85조의2(안건의 신속처리)’는 대단히 중요한 동시에 긴급을 요하는 특별한 안건을 국회 상임위원회와 본회의에서 신속히 의결할 수 있도록 법적 절차를 규정하고 있다. 그 전까지는 정당 간 합의가 여의치 않은 법안들은 심의과정에서 오랜 기간 지체되거나 유보된 상태가 지속되어 법률의 시의적절한 제정·적용이 이루어지지 못하는 경우가 많았다. 이러한 불합리와 폐단을 개선하여 ‘신속처리대상안건’으로 상정하게 했는데, 그것이 일명 ‘패스트 트랙’이다. 신속처리대상 안건으로 지정된 법안은 법정 심의기간이 경과하면 자동적으로 후속 단계의 입법절차를 진행해야 한다.

 

하지만 과반 의석을 차지한 다수당의 독단적인 법안 처리가 자행될 수 있으므로 신속처리대상안건 지정을 위한 요건을 일반적인 의결 보다 엄격히 강화하였다. 그래서 소관 상임위원회와 국회에서 5분의 3 이상의 찬성을 얻어야 하는 어려움 때문에 실제로 적용되는 사례는 많지 않았다. 법안을 패스트 트랙으로 처리하는 절차는, 상임위원회 전체 위원의 과반수의 서명이나 전제 국회의원 정수의 과반수이상의 서명으로 상정을 발의할 수 있다. 이에 대하여 상임위원회 위원장 또는 국회의장은 지체 없이 무기명 투표로 표결에 붙여야 한다.

 

의안이 상정되어 표결한 결과, 상임위원회 재적위원 5분의 3 이상, 국회 재적의원 5분의 3 이상이 찬성하면 신속처리대상안건으로 결정(지정)된다. 이렇게 지정된 법안은 소관 상임위원회(사법개혁특별위원회·정치개혁특별위원회)의 심사, 법사위원회의 검토, 본회의 부의(최장 60일)를 거친 후에 본회의에 상정한다. 심의·검토·부의 등, 전 과정에 걸쳐 해당 기간이 경과되면 자동적으로 다음 단계로 넘어가도록 규정하였다. 이는 법안처리가 지연되는 것을 방지함으로써 안건의 신속한 처리, 심의·의결을 보장하기 위한 방편인 것이다.

 

연동형 비례대표제 도입 ‘국민대표성’ 강화, ‘완전한 선거제도’로 확대 보완

공수처의 ‘한시적 운용’, 조선 대간제도의 예형 감사원 ‘독립성’ 확보 감찰·사정기능 강화

 

연동형 ‘비례대표제’(proportional representation)는 ‘국민 대표성’을 확실히 반영할 수 있는, ‘직접민주제’(direct democracy)의 유사 효과가 큰 가장 민주적인 선거제도이다. 이는 다수표를 얻은 후보가 의석을 갖는 ‘단순다수대표제’의 안티테제이며, 정당정치의 가치와 중요성을 선거에 반영하여 각 정당의 득표율에 연동·비례하여 국회의 의석을 배분한다. 소선거구(지역구)를 중심으로 한 단순다수대표제는 양당제를 고착화시켜 의회권력의 독과점 현상을 유발시킴으로써 거대 양당 간의 양극적·극단적 경쟁이 촉발되기 십상이다. 이는 임노동(wage labour)에 대한 ‘배제정치’(politics of exclusion)로 전이되어 노동시장에서의 실패자·낙오자를 양산하는 퇴행적인 ‘자유노동시장’(liberal labour market)을 조장할 수 있다.

 

이처럼 소선거구(지역구)에 의한 단순다수대표제는 노동의 안정성뿐 아니라, 기업의 조세와 국가의 복지정책에도 부정적인 반면, 비례대표제는 일소해야 마땅한 사회적 불평등과 갈등, 특히 노사 간의 대립구조와 인과적으로 연계된 정당체제를 형성하여 의회권력을 독과점하는 패권정당(절대 다수당)의 발호가 허용되지 않는다. 그리하여 어떤 정당도 단독 과반의석을 차지하여 의회 의결권을 장악하는, 이른바 ‘의회독재’가 제도적으로 불가능한 다당제의 정치로 귀결, 정착되어 ‘연대·연립 정치’(coalition politics) 시스템으로 발전할 수 있는 것이다.

 

현재, ‘적폐청산의 칼’로 부각되고 있는 고위공직자범죄수사처는 직무 관련 부정부패를 수사·기소하는 독립기관이다. 1990년대 후반, 참여연대를 비롯한 시민단체를 필두로 검찰을 위시한 고위공직자의 권력형 비리를 엄정히 조사하여 공정하게 조처해야 한다는 문제의식으로부터 비롯되었다. 검찰은 수사권과 기소권 전부를 부여 받은 국가기관이며, 수사권이 없는 경찰은 범죄행위에 대하여 검찰의 지휘 하에서 수사를 실행해야 한다. 이같이 수동적이고 비능률적인 경찰의 범죄수사 방식에 대한 개선안이 검경수사권 조정인데, 경찰에 수사권을 부여하는 것이 합당하다는 여론이 대세이다.

 

고위공직자에 대한 비리수사에서 특히 문제가 되는 것은 검찰 내부의 직무 관련 부정부패인데, 이와 관련된 범죄행위에 대한 수사와 기소를 검찰이 자체적으로 수행해야 하는 폐단이다. 뿐만 아니라, 대통령 이하 고위공직자의 권력형 부정부패에 의한 비리·범죄 역시 정치권력과 불가분의 관계인 검찰 조직의 특성으로 인하여 엄정한 수사와 처결이 용이치 않은 문제를 안고 있다. 그래서 공수처의 필요성이 대두하였으며, 특정 사건을 독립적으로 수사하므로 특별검사제도(특검)의 상설화일 수도 있는 것이다.

 

이상으로 정치적 핫이슈로 떠오른 패스트트랙과, 그 상정 의제인 ‘선거·사법개혁’(연동형 비례대표제 도입, 공수처 설치)에 대해서 개관하였는바, 살펴본 그대로 연동형 비례대표제는 이해관계에 따른 호불호와 상관없이 ‘국민 대표성’을 강화하는, 기존의 방식은 비교가 안 될 만큼 민주주의에 부합하는 선거제도임을 부인해서는 안 될 것이다. 그러므로 향후에는 이를 보다 완전한 선거제도로 보완, 발전시켜야 할 것이나, 고위공직자비리수사처 설치는 이론의 여지가 상존한다는 사실에 유의치 않으면 안 된다. 물론 공수처법을 극력 반대하는 자유한국당은 대형사건·사고의 연루자(적폐청산 대상)가 다수인 처지여서 절대다수 국민들은 그 주장의 정당성과 설득력을 인정하지 않고 있다(공수처에 대한 찬성 여론이 80%에 달하고, 자유한국당 해산 국민청원을 지지하는 찬성 의견이 2일 09시 현재, 165만을 상회한다).

 

그렇기는 하지만 시대착오적인 상층 권부(권력기관·사정기관) 추가신설, 수사권·기소권 분리(검찰수사권 폐지·축소) 세계적 표준화 등등, 다수 전문가·학자들의 공수처에 대한 정당한 견해와 문제제기를 전적으로 무시해서는 안 될 줄 안다. 따라서 이에 대한 보완책을 제안하거니와, 공수처를 ‘적폐청산’을 완료하는 시점(5~10년)까지 ‘한시적 상설기관’으로 운영하며, 이후에는 국가의 세입·세출 결산과 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 수행하는 헌법기관이며 독립기관인 ‘감사원’의 역할, 그 사정기능을 강화했으면 한다. 이를 위해서는 독립기관으로서의 차치와 ‘독립성’을 확실히 보장하는 발상의 대전환, 신사고를 통하여 감사원의 최고책임자, 곧 감사원장을 국민이 직접 선출(‘직선제’)해야 할 것이다.

 

이는 세계 최고수준의 ‘감찰제도’(사정기관)로써 조선시대의 사헌부로 대표되는 ‘대간’(臺諫)의 전형일 수 있는데, 대관(臺官)은 위정자·관료의 부정부패를 발본색원, 척결하는 책임완수를 통하여 조선왕조의 흥망성쇠가 ‘대간제도’와 운명을 같이 했을 만큼 조선의 국정에 결정적인, 실로 지대한 영향력을 발휘했다. 그럴 수 있었던 까닭은 권력구조가 이들 대간과, 삼공육경(三公六卿, 삼정승·육판서), 이조전랑(銓郞, 하위직이지만 대간 천거 권한 堂下通淸權 당하통청권 행사), 그 핵심적 국가권력의 철두철미한 상호 견제와 균형, 즉 서로가 물고 물리는 삼각관계를 형성한 때문이었다(이를 전범 삼는 ‘감사원장 직선제’가 도발적이고 생소하여 정서적 반감이 생길 수 있으나, 도지사·시장으로부터 이제는 교육감도 국민투표에 의해 선출하는, 즉 국민주권 강화에 의한 ‘시민정치’의 진전을 추동하는 시대정신을 간과치 말아야 할 것이다).

 

‘국헌개정’, 국민소환(파면)·국민발안(창안) 등 ‘직접민주제’ 보정

대의·정당정치 파탄 해결, 국민주권 강화 ‘시민(참여)정치’ 확대

 

각설하고, 심히 개탄스러운 나머지 서두에서 언명한 정당정치·대의정치의 파탄 현상, 대한민국의 민주정치가 그토록 무지무도하고 후안무치한 지경으로 타락할 수밖에 없었던 근본원인은 ‘도덕적 인간본성’(선의지)의 상실, ‘정신적 자존감’의 결핍이다. 그런 까닭에 ‘의식혁명’을 통하여 도덕성을 회복하고 정신상태를 일신치 않고서는 도저히 ‘노블레스 오블리제’(noblesse oblige, 지도층의 도덕적 의무)를 실현할 방도가 없다. 따라서 위정자들의 사명의식 부재, 책임감 결여로 인해 자발적·능동적으로 최선(最善)을 다할 수 없는 작금의 상황에서는 ‘제도적 강제성’을 강화하는 것이 최상의 방책임은 두 말할 나위 없다.

 

그 핵심은 ‘문제유발 책임’(causal responsibility), ‘해결완수 책임’(treatment responsibility), 곧 책임소재를 확실히 하고 책임을 엄중하게 물어야만 하는 것이다(이는 국민으로 하여금 ‘문제의식’과 ‘여론형성’을 추동토록 하는 촉진제와 같은 작용도 하므로 대단히 중요한 명제다). 이러한 관점에서 지금 이슈가 되고 있는 공수처, 비례대표제 등등, 다른 모든 정치 기제(機製, 메커니즘)와는 비교도 할 수 없을 만큼 중대한,국민소환(recall, 국민파면)을 위시한 직접민주제의 요소를 확실히 보정하여야 한다. 그렇게 완전한 ‘혼합민주정치’(mixture democratic politics)를 실현하여 국민주권 구현의 ‘시민정치’(citizen politics)를 성장시키기 위해서는 (정치공학적 이해타산에 얽매여) 지지부진한 ‘헌법개정’을 조속히 완결하여야 한다.

 

반드시 그리해야 하는 명백한 이유는, “민주국가의 주권자, 민주정치의 주체는 국민이다” (헌법 제1조) 그런데도 민의를 묵살하고 국민을 능멸하기를 서슴지 않는 현재의 정치체제인 간접민주주의 제도, 곧 ‘대의제’(representative system, 대표·대의·의회제, 국민대표제)가 그 폐단을 확실히 보여주고 있는 것이다. 이렇듯 국가경영을 위한 의사(意思)의 형성 및 결정을 위임자(주권자) 국민이 아닌 대리인·대표자가 주도함으로써 (한국의 삼류 정치로는 도저히 극복할 수 없는) 딜레마 ㅡ ‘위임자·대리인 문제’(Principal·Agent Problem), 그 필연적인 딜레마에 빠질 수밖에 없다.

 

이를 테면 의회(의원)으로 하여금 ‘자유위임’(free mandate) 방식에 의한 대표방식(기속위임금지·무기속위임)으로써 대리인(위정자)이 자기 소신껏 자유롭게 의사결정을 하며 특히, 입법권은 국회의 소관이므로 국회의원의 판단과 결정을 전적으로 쫓아야 하는 이율배반적인 상황에 봉착하게 되는 것이다. 반대로 국민 대표자가 권한을 전적으로 국민의사에 따라서만 행사할 수 있는 대표방식이 ‘명령적위임’(imperative mandate) 방식인데, 이는 민주주의의 근본적인 의미를 확실히 구현하고, 그 목적을 충실하게 실현하는 것이지만 현실에서 나타나는 국민의사가 국가이익에 반하는 판단, 즉 오류일 수도 있다는 미명으로 배척하고 있다.

 

따라서 위임자·대리인, 곧 국민과 대표자의 관계는 ①선출 및 선임(선거·임용) 과정의 공정성뿐만 아니라, 모든 대표기관(입법부·집행부·사법부)은 언제나 ‘국민의사’를 수렴하여 국익(國益, 국가이익)을 실현하는 역할과 기능을 수행하여야 한다. ②국민이 위임한 일체의 국가권력의 행사는 국민으로부터 ‘신임’받아야 하고, 이를 위해 적절히 ‘통제’되어야 한다. ③통치권은 스스로 엄격하게 ‘절제’된 가운데 그 책임을 완수하는 데 진력해야 하며, 국민은 ‘책임’을 추궁할 수 있어야 한다.

 

아울러 각성해야 할 바는, ‘대의제’(간접민주제, 정당정치)의 쇠락현상이 갈수록 심화되고 있다는 사실이다. 그 대표적인 원인은 첫째, 국가·사회의 현상과 양태, 여론과 현안이 끊임없이 분화되고 변화, 발전하여 복잡다기해짐으로써 현행 대표기관의 ‘대의성’이 극도로 약화되고 있는 것이다(국민발안, 비례대표확대의 필요성). 둘째, 위정자들, 소위 엘리트 정치세력이 노블레스 오블리제로서 본연의 역할과 책무를 다하기는커녕 여전히 사적명리에 급급하여 정치권력을 남용, 전횡을 일삼아온 부패, 타락을 일신치 못한 점이다(국민소환제의 필요성). 셋째, 국민의 지적능력이 날로 증대하여 ‘집단지성·다중지혜’의 향상과 함께 주권자로서 정치참여에 대한 관심과 열의가 고조되는 현상이다.

 

더욱이 SNS의 발달로 직접민주정치의 핵심이며 근간인 ‘참여와 소통’이 원활해짐으로써 정당·의회 전유의 정치에서 국민대중 주도의 정치, 이른바 ‘시민정치’의 저변 확대를 모색해야 할 시대적 상황인 것이다(혼합민주정치의 총체적 당위성). 따라서 농단이 자행됐던 정치·행정·사법이 전적으로 삼류인 우리나라의 처지에서는 공수처가 됐든 연동형 비례대표제이든 주권자 국민이 직접 통제·조정, 유인·강제할 수 있도록 국민소환(파면)제를 위시한 직접민주정치를 확실히 보정하는 완전한 ‘혼합민주제‘의 확립을 통해 선진적 민주정치, 시민정치를 실현해 나아가야 할 것이다.

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